قراءة قانونية في قرار وزير الصناعة بخصوص السياب

ويستدعي هذا القرار الهام باعتباره يندرج في صميم الوظيفة التنظيمية والضبطية لوزير الصناعة والمنتظر من طرف المجتمع المدني بصفاقس ومختلف المهتمين بالشأن البيئي قراءة قانونية متعلقة بغزارة الأسس القانونية للقرار المذكور من ناحية (1) وخطورة عدم تنفيذه من ناحية ثانية (2).

(1) غزارة الأسس القانونية للقرار

أشار القرار المذكور في إطلاعاته إلى عديد النصوص التشريعية والترتيبية وهي تمثل المرجعية القانونية التي استند عليها وزير الصناعة لاتخاذ قرار إيقاف نشاط الوحدة المذكورة.

وتستوجب هذه الإطلاعات مجموعة من الملاحظات تتعلق أولها بغياب الأساس الدستوري: إذ لم يستغل القرار الوزاري النص الدستوري بالرغم من تعدد فصول دستور 27 جانفي 2014 المتعلقة بالحقوق البيئية من ناحية وبواجب الدولة بهياكلها المختلفة مركزية كانت أو لا مركزية في المجال البيئي من ناحية ثانية إذ كان بإمكان هذا القرار الاستناد على الحق في بيئة سليمة والحق في الصحة وبواجب الدولة بمقاومة التلوث والحفاظ على سلامة المناخ وبمبدأ التنمية المستدامة بما يقتضيه من ضمان لحقوق الأجيال الحاضرة والقادمة.

وبالرغم من غياب الأساس الدستوري فإن القرار المذكور تميز بتعدد الأسس التشريعية والترتيبية المنظمة للمجال وهي على التوالي:

* مجلة الشغل

تمثل مجلة الشغل الصادرة في 30 أفريل 1966 و خاصة فصولها من 293 إلى 324 (المدرجة ضمن الفصل 6 و المتعلقة بالمؤسسات الخطرة و المضرة بالصحة و المزعجة ) الأساس القانوني الرئيسي الذي استند إليه قرار الإيقاف .

إذ تنظم هذه الفصول تصنيف هذه المؤسسات و شروط إستغلالها و الواجبات المحمولة على مستغليها و العقوبات المسلطة في حالة مخالفة مقتضياتها.

وقد نص القرار في آخر فقرة من إطلاعاته على الفصل 304 من هذه المجلة الذي ورد به انّه " إذا لم يطبق صاحب مؤسسة مرتبة الإجراءات المأذون بها عملا بأحكام هذا الباب بعد التنبيه عليه " للسلطة المختصة أن " توقف مؤقتا سير المؤسسة بصرف النظر عن العقوبات التي إقتضاها القسم الخامس من هذا الباب".

وبما أن وزارة الصناعة هي وزارة الإشراف بالنسبة للمجمع الكيميائي التونسي فهي السلطة المختصة بمنح التراخيص المتعلقة بمثل هذه المؤسسات وبالمراقبة وبتسليط العقوبات في حالة خرق القانون.

هذا وتحيل هذه المجلة إلى عديد النصوص التطبيقية والتي أشار القرار المذكور إلى بعضها وخاصة الأمر عدد 2687 لسنة 2006 المؤرخ في 09 أكتوبر 2006 والمتعلق بإجراءات فتح المؤسسات الخطرة أو المخلة بالصحة أو المزعجة واستغلالها (إلى جانب قرار وزير الصناعة والطاقة والمؤسسات  الصغرى و المتوسطة المؤرخ في 15 نوفمبر 2005 المتعلق بضبط قائمة المؤسسات الخطرة المنقح بقرار في 2010 و في 2012).

و يستفاد من هذه النصوص التطبيقية أن مؤسسة سياب تنتمي إلى الصنف الثاني من المؤسسات المرتبة و على هذا الأساس تخضع إجراءات فتحها إلى الشروط التي حددها هذا الأمر والتي تنص على مجموعة من الالتزامات المحمولة على المستغل للحصول على ترخيص و منها القيام بدراسة مخاطر و دراسة مؤثراتها على المحيط و مذكرة حول الإحتياطات المتخذة تطبيقا للأحكام التشريعية و الترتيبية المتعلقة بحفظ صحة العمال و سلامتهم .

بالإضافة إلى ذلك ألزم الأمر المذكور المؤسسات و التي حصلت على ترخيص قبل صدور النصوص القانونية المنظمة للمؤسسات المرتبة بتسوية وضعيتها حسب ما جاء بالمنظومة القانونية الجديدة بما في ذلك من احترام الشروط البيئية و الصحية و سلامة العمال .

و باعتبار أن السياب تحصلت على قرار الترخيص بتاريخ 16 ديسمبر 1948 لفتح و إستغلال مؤسسة يتمثل نشاطها في صناعة الأسمدة الفسفاطية فهي معنية بواجب التسوية ليكون نشاطها متلائما مع الشروط القانونية وهو ما لم يقم به مستغلو المؤسسة بخصوص نشاط وحدة إنتاج مادة ثلاثي الفسفاط الرفيع و ذلك حسب ما نص عليه الفصل الأول من قرار إيقاف النشاط الذي إعتبر أن نشاط هذه الوحدة "ليس مطابقا للشروط القانونية و الفنية المتعلقة بالبيئة و السلامة و الوقاية ".

* قانون 4 جوان 2007 المتعلق بنوعية الهواء

يلزم هذا القانون مستغلي الوحدات الصناعية بمجموعة من الواجبات و منها احترام الحدود القصوى و حدود الإنذار لنوعية الهواء و الحدود القصوى عند المصدر لملوثات الهواء من المصادر الثابتة أي أن الانبعاثات الغازية و غيرها الصادرة من السياب يجب أن لا تتجاوز هذه الحدود القصوى و التي حددتها أوامر حكومية نص عليها القرار المذكور في إطلاعاته و الصادرة تطبيقا للقانون المتعلق بنوعية الهواء.

و يستنتج من قرار وزير الصناعة و الذي استند على مختلف هذه النصوص أن السياب قد تجاوزت الحدود القصوى بخرقها للنصوص المذكورة .

* مجلة السلامة و الوقاية من أخطار الحريق و الانفجار و الفزع بالبنايات الصادرة بقانون 02 مارس 2009 و التي تضمنت في مختلف فصولها الواجبات المحمولة على مستغلي البنايات المحتوية على مؤسسات خطرة أو مخلة بالصحة أو مزعجة و منها السياب و من بين هذه الواجبات ينص الفصل 45 فقرة 2 من هذه المجلة على ضرورة " تأمين عند تركيز هذه المؤسسات كافة تدابير السلامة و الوقاية لشاغليها و مؤميها و للأجوار من أخطار الحريق و الانفجار و الفزع بالبنايات باعتبار طبيعة نشاطها" .

* أمر 11 جويلية 2005 و المتعلق بدراسة المؤثرات على المحيط 

يلزم هذا الأمر مستغلي الوحدات الملوثة و المنصوص عليها في الملحق الأول للأمر المذكور بالقيام بدراسة المؤثرات على المحيط و التي فرض أمر 09 أكتوبر 2006 على مستغلي المؤسسات المرتبة القيام بها للحصول على رخصة فتح و إستغلال.

 و تعتبر السياب إحدى أصناف المؤسسات المعنية بهذه الدراسة التي تستوجب موافقة الوكالة الوطنية لحماية المحيط قبل الحصول على أي ترخيص إداري آخر.

* القرار المشترك بين وزير الشؤون المحلية و البيئة و وزير الصناعة و المؤسسات الصغرى و المتوسطة بتاريخ 26 مارس 2018 و المتعلق بضبط الحدود القصوى لسكب الأدفقة في الوسط المتلقي ( le rejet dans le milieu récepteur)

إذ ينتج عن النشاط المذكور مجموعة من النفايات تصرف في المحيط و الذي يعرف حسب أمر 2 جانفي 1985 ب" المحيط الطبيعي الذي تنصب فيه السيول مهما كان مصدرها ".

و خلاصة مختلف هذه النصوص التشريعية و الترتيبية و التي أسس عليها الوزير قراره بإيقاف النشاط أن الوحدة المذكورة هي في وضعية غير قانونية لأسباب مختلفة تتعلق بالشروط البيئية و الصحية و التقنية و سلامة العمال.

مع الملاحظ حسب نفس القرار أن وزارة الصناعة راسلت المجمع الكيميائي سابقا في 14 نوفمبر 2018 و في 3 جوان 2019 إثر قيام إدارة السلامة بالوزارة المذكورة بمعاينات لمطالبته " بتسوية وضعية كل الوحدات الصناعية و المنشآت المستغلة من قبل المجمع الكيميائي و المركزة بكامل تراب الجمهورية"نظرا لما إستنتجته من إخلالات. إلا أنه أمام تعنت مستغلي السياب و اصرارهم على مواصلة النشاط في نفس الظروف و التأكد من ذلك إثر معاينات و آخرها في 18 جويلية 2019 تم إتخاذ قرار إيقاف النشاط.

2) خطورة عدم تنفيذ القرار :

يمثل الوقوف عند التبعات القانونية للقرار النقطة الأهم في قراءتنا لقرار إيقاف النشاط و تتعلق هذه الآثار بآجال تطبيق القرار من ناحية أولى و بالعقوبات المستوجبة في حالة مخالفته من ناحية ثانية و بالطرق المتاحة لتنفيذه من ناحية ثالثة .

* آجال تطبيق القرار :

ينص الفصل الأول من القرار " يوقف حالا نشاط وحدة إنتاج مادة ثلاثي الفسفاط الرفيع " .

و يعني هذا الفصل أن قرار إيقاف النشاط الملوث ينفذ حالا أي دون اجل و يتأكد ذلك من خلال الفصل الثاني منه و الذي ينص أن " القرار ينفذ منذ تاريخ صدوره" أي أن مستغل هذه المؤسسة ملزم باحترام الآجال المضبوطة بالقرار .

هذا و نذكر بأن القرار الإداري يتمتع بحجية الشيء المقرر ( l’ autorité de la chose décidée) و بأسبقية التنفيذ  ( le privilège du préalable ) مما يجعل المعني به أي مستغل السياب ملزما بتنفيذه منذ تاريخ صدوره باستثناء الوضعية التي ينص فيها القرار على أجل معين لتنفيذه وهي ليست وضعية الحال . كما أن القرار الإداري يتمتع بقرينة الشرعية أي أنه يعتبر شرعيا ما لم يقع إلغاؤه من طرف القاضي الإداري في إطار دعوى تجاوز السلطة .

مع الملاحظ أن القرار المذكور ينص في فصله الرابع أن قرار إيقاف النشاط "يبقى ساري المفعول إلى حين الإستجابة لطلبات الإدارات المعنية في المجال و القيام بالإجراءات الضرورية لضمان سلامة إستغلال هذه المؤسسة " أي إلى حد تسوية المؤسسة لوضعيتها و الحصول على ترخيص جديد في فتحها و إستغلالها طبقا لمجلة الشغل و نصوصها التطبيقية و لجميع النصوص الملزمة لها.

و نشير أن تسوية مثل هذه الوضعيات يتطلب مدة زمنية طويلة لما تقتضيه فتح مثل هذه المؤسسات من إجراءات و إستشارات و تدخل إدارات مختلفة نظرا لتشعب النظام القانوني المنظم لها.

* العقوبات الناتجة عن عدم إحترام قرار إيقاف النشاط

ينص الفصل الخامس من القرار المذكور صراحة على العقوبة المترتبة عن عدم إمتثال المؤسسة للقرار ومواصلة الاستغلال من خلال الإحالة إلى الفصل 322 من مجلة الشغل.

 وينص هذا الفصل أن" كل من تمادى في استغلال مؤسسة أذن بغلقها مؤقتا عملا بأحكام الفصل 304 يعاقب بخطية بين 144 و 720 دينار و بالسجن من ستة عشرة يوم شهرين أو بإحدى العقوبتين ".

كما جاء بنفس الفصل في فقرته الثانية أنه "يمكن للمحكمة أن تأذن بوضع الأختام ( تشميع ) على آلات ( appareils)  المؤسسة و دواليبها ( machines) و أبوابها".

إلى جانب هذه العقوبة الجزائية المنصوص عليها بمجلة الشغل هناك عقوبات أخرى مترتبة بطريقة مباشرة عن الفصل 322 المذكور و الذي يحيل بدوره إلى المجلة الجزائية من ذلك الفصل 153 من المجلة الجزائية و الذي يعاقب بالسجن مدة ثلاثة أعوام كل من يتعمد كسر أو رفع الأختام .

كما يمكن الإستناد على الفصل 315 من المجلة الجزائية الذي يعاقب بالسجن و بالخطية " الأشخاص الذين لا يمتثلون لما أمرت به القوانين و القرارات الصادرة ممن له النظر ".

* طرق تنفيذ قرار إيقاف النشاط

ينص الفصل 6 من قرار وزير الصناعة على قائمة من الهياكل التي ستحال لها نسخة من قرار الإيقاف وتنقسم هذه الهياكل إلى صنفين:

يتعلق الأول بالمعنيين المباشرين بتنفيذ القرار و بالالتزام بمحتواه و هم المدير العام للمجمع الكيميائي و الرئيس المدير العام لشركة فسفاط قفصة .

 و يتعلق الصنف الثاني بالهياكل المكلفة بضمان تنفيذه و بمراقبة احترام مقتضياته و التي تتمثل في السلط المركزية و منها الوالي و معتمد صفاقس الغربية و رئيس إقليم الحرس الوطني بصفاقس و سلط لامركزية وهي السلطة المحلية و المتمثلة في رئيس بلدية صفاقس و الهياكل اللامركزية الفنية وهي الوكالة الوطنية لحماية المحيط و الوكالة الوطنية للتصرف في النفايات وهي مؤسسات عمومية خاضعة لإشراف وزارة الشؤون المحلية والبيئة .

تستدعي هذه القائمة بعض الملاحظات تخص بالأساس غياب بعض الهياكل كوزارة الشؤون المحلية و البيئة و وزارة الصحة و وزارة الشؤون الإجتماعية بإعتبارهم مشمولين مباشرة بمحتوى القرار و تبعاته و نلاحظ غياب رئيس بلدية طينة و هي المنطقة البلدية التي يوجد بدائرتها مصنع السياب .

و تتمتع جميع هذه السلط بالصلاحيات و الطرق القانونية اللازمة و المختلفة لضمان تطبيق هذا القرار الإداري في أقرب الآجال.

و يعتبر وزير الصناعة بإعتباره مصدر القرار المعني الأول بتنفيذه إذ عليه في مرحلة أولى إرسال الأعوان المكلفين بالمراقبة لمعاينة مدى إستجابة مستغلي السياب لقراره و تحرير محاضر في الغرض . و في حال تعنت المعنيين بالقرارو تجاوز قرار إيقاف النشاط عليه في مرحلة ثانية إستعمال صلاحياته الإدارية خاصة و أن تعيين الرئيس المدير العام و إقالته هي من صلاحيات الحكومة .

أما بخصوص الإمكانيات الممنوحة للمجتمع المدني فتتمثل في الإلتجاء إلى القضاء الجزائي و القضاء الإداري .

بالنسبة للقضاء الجزائي بإمكان المجتمع المدني بصفاقس تقديم شكوى للنيابة العمومية لتحريك الدعوى العمومية ضد المسؤولين من أجل إرتكاب أفعال يجرمها القانون و يعاقب عليها .

وتؤسس هذه الدعوى على قرار وزير الصناعة نفسه والذي يبرز مختلف الإخلالات الصحية و البيئية و في مجال السلامة المرتكبة كما يمكن للمجتمع المدني لتأييد شكايته توجيه مراسلة لوزارة الصناعة على أساس مبدأ النفاذ إلى المعلومة للحصول على تقرير إدارة السلامة بالوزارة و التي إستند إليه قرار إيقاف النشاط و في حالة الرفض يتم الإلتجاء إلى هيئة النفاذ إلى المعلومة على أساس قانون 24 مارس 2016 المتعلق بالحق في النفاذ إلى المعلومة.

أما بالنسبة للقضاء الإداري يمكن للمجتمع المدني توجيه مراسلة إلى وزير الصناعة لمطالبته بإتخاذ الإجراءات اللازمة لتنفيذ قراره في أقرب الآجال، و في حالة عدم إستجابته يتولد عن ذلك قرار إداري ضمني برفض التدخل و هو قرار يمكن طلب توقيف تنفيذه أمام القضاء الإداري مما سيمثل وسيلة ضغط بين يدي المجتمع المدني .

لئن كان اهم إمتياز من إمتيازات السلطة العامة الممنوحة للإدارة هو اتخاذها لقرارات إدارية آحادية الجانب تنفذ مباشرة منذ تاريخ دخولها حيز النفاذ فإن عدم تنفيذ قرار وزير الصناعة و القاضي بإيقاف نشاط وحدة ملوثة و خطرة و مهددة للصحة و البيئة و لسلامة العمال و للتنمية المستدامة هو إنكار لصميم وظيفة السلطة الإدارية و هي المؤتمنة دستوريا على الصالح العام

عفاف الهمامي المراكشي

أستاذة محاضرة بكلية الحقوق بصفاقس